«Experto credite»
Верьте опытному

Профессиональные юридические,
налоговые и финансовые консультации

Новости

Форум Итало-российского делового сотрудничества в Милане, 21 сентября 2017 г.

Консалтиговая группа Corpus Juris стала Генеральным партнером организации и проведения Форума >>

Анонс!

Друзья! Корпус Юрис приглашает принять участие в Итало-Российском Форуме в Милане 21 сентября 201>>

Анонс Итало-Российских деловых и культурных мероприятий в сентябре 2017г.

В сентябре 2017 г. в рамках Программы деловых и культурных мероприятий, посвященных «Дням Москвы в >>

Пользование недрами в целях поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, в ча-стности, углеводородного сырья связано с причинением значительного экологического вреда, причем вред наносится всем элементам окружающей среды – объектам охраны в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 10.01.2001г. № 7-ФЗ «Об охране окружаю-щей среды». Задачей настоящей статьи является исследование правовых механизмов, с помощью которых можно обеспечить экологическую безопасность при предоставлении недр в пользование.
Осуществлению работ по поиску, оценке, разведке и добыче нефти и газа предшествует процесс принятия ряда управленческих и хозяйственных решений. Если такое решение создает (изменяет, прекращает) права и (или) обязанности участников данного отношения, оно признается юридически значимым действием, юридическим фактом.
В отношениях по поводу изучения, использования и охраны недр решения, с одной стороны, принимаются недропользователем – субъектом предпринимательской деятель-ности, который исходит из цели получения прибыли. Юридическое действие может быть осуществлено им во многих формах: совершение сделок, издание внутренних админист-ративных актов, подача разного рода заявлений, заявок, ходатайств. Другая сторона – ис-полнительные органы государственной власти – действуют в рамках полномочий, уста-новленных нормативно-правовыми актами. Их решения носят властный характер и, как правило, принимают форму определенных административных актов. В издании данных актов проявляется задачи органов публичной власти по регулированию отношений недро-пользования. Решения государственных органов имеют приоритет над решениями хозяй-ствующего субъекта, опосредуют их, призваны подтверждать их соответствие действую-щему законодательству, упорядочивать и подчинять его деятельность целям рационально-го использования и охраны недр и окружающей среды (ст. 35 Закона «О недрах»).
В рамках данного процесса можно выделить два основных направления. Первое – ли-цензирование, т.е. разрешительный порядок предоставления в пользование участка недр, регулируется законодательством РФ о недрах. Второе – инвестиционная процедура со-ставления, согласования и утверждения обосновывающей и проектной документации на строительство производственных объектов – регламентировано строительными нормами и правилами (общестроительными — Сводом правил СП 11-101-95, Строительными нор-мами и правилами СНИП 11-01-95 — и отраслевыми, например, Регламентом составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных место-рождений РД 153-39-007-96). Кроме того, ст. 34, 35 и 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделяют еще одно направление, основная задача которого состоит в обеспечении соблюдения экологических требований. В рамках этих направлений дейст-вующее законодательство предусматривает систему средств обеспечения охраны недр и иных элементов окружающей природной среды. В первую очередь, в данную систему входят специальные превентивные экологические процедуры; значительные возможности заложены также в самих лицензионном и инвестиционном процессах.
Лицензирование пользования недрами начинается с выбора участков недр, предпола-гаемых для предоставления в пользование, в соответствии со ст. 2 Положения о лицензи-ровании и п. 2 Письма Геолкома РФ от 10.09.1992 г. N ВО-61/2296 «О Положении о по-рядке лицензирования пользования недрами». Предложения о порядке, сроках и условиях вовлечения объектов лицензирования в освоение подготавливаются органами Министер-ства природных ресурсов России (МПР) и согласовываются с федеральными органами ис-полнительной власти. В состав таких органов входят Министерство энергетики России (Минэнерго), Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), природоохранные подразделения МПР, что позволяет им в рамках своей компетенции принимать меры по охране недр и окружающей среды. Например, природоохранные под-разделения МПР должны исключать из перечня объектов лицензирования охраняемые природные объекты, заповедные зоны, водоохранные зоны, участки недр, где осуществля-ется водозабор для питьевого водоснабжения, особо ценные земельные участки для оби-тания и воспроизводства биоресурсов, иные территории с экологическими ограничения-ми . По результатам согласований орган МПР и орган представительной власти субъекта РФ совместно утверждают перечень объектов, предлагаемых для предоставления в поль-зование. Следовательно, включение участков недр в перечень объектов лицензирования должно быть также одобрено природоохранными органами соответствующего субъекта РФ.
Решение о предоставлении недр в пользование для разведки и добычи полезных иско-паемых принимается по результатам конкурса или аукциона. Конкурс нацелен на выбор в качестве обладателя имущественного права лица, наиболее способного к оптимальному решению задачи, поставленной собственником имущества. Аукцион предназначен для выявления претендента на имущественное право, способного предложить наивысшую це-ну. В соответствии со ст. 13.1 Закона «О недрах» основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются, в том числе, научно-технический уровень программ геологического изучения и использова-ния участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, эффективность мероприя-тий по охране недр и окружающей природной среды – крайне важные для решения эколо-гических задач показатели, отвечающие условиям Закона «Об охране окружающей сре-ды». При проведении аукциона главным и единственным критерием для определения не-дропользователя является размер разового платежа за право пользования участком недр. Однако законодательство не определяет, в каких случаях следует проводить конкурс, а в каких – аукцион, передавая решение этого вопроса на усмотрение уполномоченных орга-нов (п. 10.2 Положения о лицензировании).
На наш взгляд, при решении в законодательстве данного вопроса следует исходить из того, что является основной задачей государственного регулирования горных отношений: осуществление государством полномочий собственника (и, как следствие, извлечение возможно большего дохода из своего имущества) или рациональное использование мине-рально-сырьевой базы и охрана недр. Ст. 35 Закона «О недрах» отдает преимущество по-следнему. В гражданском обороте аукционная форма используется, как правило, при про-даже вещей или имущественных прав, когда продавец стремится выручить наибольшую цену за свой товар. Конкурсы обычно проводятся для выбора исполнителя в договорах подряда, оказания услуг, проведения НИОКР, а также при государственном заказе, т.е. тогда, когда важно качество достигнутого результата. В этом смысле выбор недропользо-вателя в ходе аукциона является как бы продажей права пользования участком недр, раз-новидностью осуществления полномочий собственника, в то время как конкурс предос-тавляет государственным органам возможность выбрать наиболее соответствующие тре-бованиям охраны недр и окружающей среды технические решения, – в этом случае госу-дарство осуществляет функцию сохранения благоприятной окружающей среды, рацио-нального использования и воспроизводства природных ресурсов, которая в силу п. 1 ст. 35 Закона «Об охране окружающей среды» имеет приоритет при размещении объектов хо-зяйственной деятельности.
Разумеется, при аукционе также оценивается финансово-техническая компетенция пре-тендентов (п. 11.5 Положения о лицензировании), но проверка проводится органом МПР, а не конкурсной комиссией, возможности претендентов не сравниваются между собой. Смысл конкурса состоит именно в сравнении возможностей участников по достижению целей, тождественных основной задаче государственного регулирования отношений не-дропользования. Кроме того, конкурс, в отличие от аукциона, отвечает требованиям п. 1 ст. 36 Закона «Об охране окружающей среды» о применении наилучших существующих технологий, основанных на последних достижениях науки и техники, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду, способствующих восстановле-нию природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ре-сурсов. Наконец, необходимо помнить, что при предоставлении недр в пользование для целей разведки и добычи нефти и газа в пользование передается не только участок недр, а целая экологическая система, к которой применение принципа наибольшей предложенной цены в силу положений Конституции РФ и ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды» недопустимо.
Таким образом, в целях рационального использования и охраны недр и окружающей среды применение конкурсной системы при предоставлении недр в пользование для раз-ведки и добычи нефти и газа представляется более целесообразным. При этом правовым механизмом закрепления условия конкурса и заявленные победителем показателей (коэф-фициент извлечения нефти и газа, объем добываемого углеводородного сырья по годам, объемы геологоразведочных работ, условия природопользования) как императива буду-щей деятельности должно становиться лицензионное соглашение: данные положения сле-дует включать в лицензионное соглашение в качестве существенных условий, нарушение которых недропользователем влечет приостановление работ или прекращение лицензии. Такую возможность предоставляет ст. 12 Закона «О недрах».
Важные механизмы обеспечения охраны окружающей среды содержит инвестицион-ный процесс. В соответствии с отраслевыми руководящими документами составляются технологические схемы и проекты разработки месторождений, которые служат основой для составления проектных документов на строительство объектов обустройства место-рождений (ходатайства о намерениях, обоснований инвестиций и технико-экономического обоснования (проекта), а также рабочих проектов строительства отдель-ных объектов). Все эти проектные документы должны содержать материалы по выполне-нию экологических требований. Так, в силу СП 11-101-95 обоснования инвестиций вклю-чают раздел «Оценка воздействия на окружающую среду», а согласно СНИП 11-01-95 в ТЭО входит раздел «Охрана окружающей среды». Гл. 10 Регламента РД 153-39-007-96 предусматривает требования по составлению раздела «Охрана окружающей среды» по таким направлениям, как охрана атмосферного воздуха, охрана водной среды, охрана ле-сов и почв, охрана недр, экологический и геоэкологический мониторинг. Необходимость достижения соответствующих показателей указывается в технических заданиях на разра-ботку проектной и предпроектной документации.
Проверка соответствия проектных материалов недропользователя требованиям норма-тивных документов, в том числе определяющих порядок и способы разработки месторож-дения, осуществляется в ходе государственной экспертизы, которой подлежит предпро-ектная и проектная документация независимо от источников финансирования и формы собственности объектов строительства до ее утверждения (Постановление Правительства РФ от 27.12.2000 г. № 1008). Экспертизу проектно-технологической документации на ос-воение месторождений углеводородного сырья и на строительство предприятий топливно-энергетического комплекса осуществляет Центральная комиссия по разработке при Мин-энерго РФ (пп. 54, 57, 58 Положения о Министерстве энергетики РФ, утвержденном По-становлением Правительства РФ от 12.10.2000 г. N 777).
Однако инвестиционный процесс в настоящее время надлежащим образом законода-тельно не урегулирован. Не проведено различие между общеотраслевой и отраслевой про-ектной документацией. Так, в соответствии с п. 9 названного Положения о государствен-ной экспертизе основные функции по проведению госэкспертизы проектной документа-ции возложены на Главное управление государственной вневедомственной экспертизы при Госстрое РФ (Главэкспертиза). Главэкспертиза проводит госэкспертизу проектной документации, в том числе, на объекты, сооружаемые при реализации СРП, объекты, включенные в федеральные целевые программы социально-экономического развития ре-гионов, а также потенциально опасных и технически особо сложных объектов независимо от источников финансирования и формы собственности, включая опасные производст-венные объекты, предусмотренные приложением N 1 к Федеральному закону «О про-мышленной безопасности».
На основании данной нормы можно утверждать, что госэкспертиза предпроектной и проектной документации на строительство объектов разведки и эксплуатации месторож-дений нефти и газа должна проводиться именно Главэкспертизой при Госстрое РФ. Во-первых, такие объекты могут сооружаться при реализации СРП. Во-вторых, участки недр включают в перечни объектов лицензирования и предоставляют в пользование в соответ-ствии с государственными программами развития добывающей промышленности и мине-рально-сырьевой базы, в том числе федеральными целевыми программами, например, ФЛЦ «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» (утв. Постановлением Правительства РФ от 07.12.2001г.). В третьих, объекты эксплуатации нефтяных и газовых месторождений входят в число опасных производственных объектов, названных в Приложении 1 к Федеральному закону «О безопасности опасных производственных объектов», поскольку на них получаются, используются, хранятся, транспортируются горючие, взрывчатые и токсичные вещества, а также вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, используется оборудование, работающее под высоким давлением и температурой, ведутся горные работы.
До вступления в силу рассматриваемого Положения госэкспертизу проектной докумен-тации проводили органы Минэнерго в соответствии с Положением о разграничении функций между Минтопэнерго России и Госстроем России по государственной эксперти-зе проектно-сметной документации и утверждению проектов строительства объектов топ-ливно-энергетического комплекса (ТЭК) в РФ (утв. Минтопэнерго России и Госстроем России 31.03.1994 г.), а процедура экспертизы регламентировалась Порядком проведения государственной экспертизы проектно-сметной документации и утверждения проектов строительства объектов ТЭК в РФ (утв. Приказом Минтопэнерго РФ от 1.06.1994 г. N 112), распространявшимся, в том числе, на строительство и реконструкцию предприятий, зданий и сооружений объектов нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности, систем нефтепродуктообеспечения и магистральных нефте-, газо- и нефтепродуктопроводов. На практике органы Минэнерго РФ продолжают проводить экс-пертизу проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья и строительство объектов топливно-энергетического комплекса, о чем свидетельствует вы-шеуказанное Положение о Минэнерго РФ. Однако нормативно-правовой акт, который бы четко устанавливал обязанность недропользователя представлять проектные материалы на экспертизу в ЦКР Минэнерго, определял полномочия экспертного органа, сроки и поря-док проведения экспертизы, не издан.
Не увязано с инвестиционным процессом и лицензирование пользования недрами. Гор-ное законодательство прямо не определяет, на каком этапе подготовки проектной доку-ментации должен находится хозяйствующий субъект, представляя документы для получе-ния лицензии на право пользования участком недр. С учетом того, что согласно п. 6 ст. 11 Закона «О недрах» предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо соб-ственника земли на отвод соответствующего земельного участка, а в силу п. 3 ст. 7 и пп. 5 п. 1 ст. 12 Закона «О недрах» технический проект (разработки месторождения) составля-ется после выдачи лицензии, можно сделать вывод о том, что к моменту представления документов на конкурс (аукцион) недропользователь должен располагать предпроктной документацией — обоснованиями инвестиций.
Глава VI Закона «Об охране окружающей среды» предусматривает специальные меха-низмы санкционирования потенциально опасной для окружающей среды деятельности: оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу, которые позво-ляют обнаружить негативное воздействие и предотвратить или минимизировать его до того, как оно будет осуществлено. В этом находит свое выражение важная тенденция раз-вития современного экологического законодательства – усиление его превентивной роли, сознание того, что эффективнее и дешевле предупредить экологически вредную деятель-ность, чем оплачивать дорогостоящие и не всегда успешные мероприятия по ликвидации ее последствий.
Согласно п. 1 ст. 33 Закона «Об охране окружающей среды» экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной деятельности природоохранным требованиям. Экологическая экспертиза является неотъемлемой частью процедуры подготовки и принятия хозяйственных и управленческих решений в нефтега-зодобывающей отрасли. С ее помощью государственные органы, осуществляющие управ-ление в области охраны окружающей среды, могут активно формировать и определять решение о реализации намечаемой деятельности. Отношения в области экологической экспертизы регулируются Федеральным законом от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологи-ческой экспертизе» и рядом других нормативно-правовых актов.
Деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых связана с причинением зна-чительного вреда окружающей среде, следовательно, документация, обосновывающая пользование недр в этих целях, должна подлежать государственной экологической экс-пертизе (далее – ГЭЭ), организуемой органами МПР. Данное положение установлено в п. 3 ст. 46 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которому строительство и экс-плуатация объектов нефтегазодобывающих производств допускается только при наличии положительных заключений ГЭЭ, однако оно не раскрыто в Законе «О недрах». Проявля-ется ведомственность современного экологического законодательства России, пообъект-ное, а не комплексное регулирование природоресурсных и природоохранных правоотно-шений, когда регулирование каждого элемента (недр, вод, атмосферного воздуха, живот-ного и растительного мира, земли) окружающей среды осуществляется без четких связей с другими объектам окружающей среды. Закон «О недрах» — один из немногих базовых природоресурсных законов, который вообще не знает термина «экологическая эксперти-за». Горное законодательство не увязано с законодательством об экологической эксперти-зе: в нем не определяется, на каких этапах предоставления недр в пользование и осущест-вления горных работ, в связи с принятием каких хозяйственных решений и в каком объе-ме следует проводить ГЭЭ.
Общий перечень объектов, подлежащих обязательной ГЭЭ, приведен в ст. 11 и 12 За-кона «Об экологической экспертизе». Попытаемся путем сравнительного анализа положе-ний данного закона, нормативных правовых актов в области недпропользования и прак-тики экологической экспертизы раскрыть случаи, в которых обязательно должна прово-диться ГЭЭ при предоставлении недр в пользование в целях разведки и добычи полезных ископаемых.
1) Проведение ГЭЭ требуется в отношении проектов схем охраны и использования природных ресурсов. Закон «Об охране окружающей среды» не предусматривает такого понятия, как «схемы охраны окружающей среды и (или) использования природных ресур-сов», нет его и в Законе «О недрах». Законодательство о недрах знает понятия перечни участков недр – объектов лицензирования и программы лицензирования пользования не-драми на территории данного субъекта РФ (ст. 2 Положения о лицензировании, п. 2 Письма Геолкома РФ от 10.09.1992 г. N ВО-61/2296 «О Положении о порядке лицензиро-вания пользования недрами», Приказ МПР РФ от 28.01.2002 г. № 30 «Об утверждении Временных методических рекомендаций о порядке формирования программы лицензиро-вания пользования недрами» (далее – Временные рекомендации)). Согласно п. 2.4 Вре-менных рекомендаций программа лицензирования пользования недрами содержит сведе-ния об участках недр, находящихся в пользовании, и участках недр, предполагаемых к пе-редаче в пользование, обоснование включения участка недр в программу, формы опреде-ления недропользователя, намечаемый срок ввода месторождения в промышленное ос-воение и расчетный срок промышленного освоения, объем поступления налога за добычу полезного ископаемого, планируемый минимальный годовой уровень добычи минераль-ного сырья и другие данные.
Можно сделать вывод о том, что программы лицензирования пользования недрами — это аналог схем использования природных ресурсов, следовательно, рассматриваемое по-ложение Закона «Об экологической экспертизе» следует толковать не буквально, как от-носящуюся именно к «схемам», а расширительно, как затрагивающую все подобные пла-ны и программы, в том числе лицензирования пользования недрами. Поэтому закон тре-бует от органов МПР не только согласовывать проекты таких программ с федеральными органами исполнительной власти, но и организовывать проведение ГЭЭ этих проектов.
2) В соответствии со ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» ГЭЭ на федеральном уровне подлежат материалы по созданию организаций горнодобывающей промышленно-сти, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении РФ.
Требования о проведении экологической экспертизы в отношении хозяйствующих субъектов содержалось в п. 2 ст. 42 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который устанавливал, что проекты на строительство предприятий проходят ГЭЭ. При этом под предприятием в законодательстве того периода понимался самостоятельный хозяйствующий субъект, зарегистрированный и созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли (п. 1 ст. 4 Закона РСФСР от 25.12.1990г. № 445-I «О предприятиях и предпринимательской деятельности»), т.е. то, что сейчас обозначается термином юриди-ческое лицо. Данное положение было закреплено в ст. 14 и 16 Закона РСФСР от 04.07.1991г. «Об иностранных инвестициях», а затем перешло в Закон «Об экологической экспертизе». На основании рассматриваемой нормы во второй половине 1990-х годов на федеральном уровне осуществлены ГЭЭ материалов по созданию ряда организаций неф-тегазодобывающей отрасли .
В литературе отмечается, что материалы по созданию организаций горнодобывающей промышленности выделены в ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» в связи с тем, что система проектирования объектов по разработке месторождений не совпадает с общей системой проектирования, утвержденной Госстроем России . И далее: «проведение ГЭЭ по этим объектам позволяет оценить на этапе создания этих организаций ее финансовые и материальные возможности по обеспечению рационального недропользования, доста-точность имеющихся в этих организациях средств и возможностей по сохранению качест-ва окружающей среды». В настоящее время, однако, целесообразность данной нормы и возможность ее практического применения вызывает сомнения как по формальным осно-ваниям, так и по существу.
Во-первых, определение понятия «горнодобывающая организация» не содержит ни один действующий в РФ нормативно-правовой акт, принятый на федеральном уровне. Исходя из положений п. 1 ст. 48 ГК РФ, п. 2 ст. 11 НК РФ можно определить горнодобы-вающую организацию как юридическое лицо, которое использует либо намеревается ис-пользовать недра в целях добычи полезных ископаемых. Однако если допустимо приме-нение понятия «горнодобывающая организация» к существующим юридическим лицам, которые получили лицензию на право пользования недрами, либо к вновь созданным юридическим лицам, в уставный капитал которых была внесен имущественной комплекс – объект обустройства месторождения вместе с такой лицензией (ст. 17-1 Закона «О не-драх»), то на основании каких критериев можно определить как «горнодобывающую» вновь создаваемую организацию, которая еще не имеет лицензии на право пользования недрами (и, возможно, не получит ее, проиграв конкурс)?
Обязательное проведение ГЭЭ материалов вновь создаваемой горнодобывающей орга-низации видится невозможным и в силу действующего порядка создания юридических лиц. Федеральный закон от 08.08.2001г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юри-дических лиц» не предусматривает необходимости для вновь создаваемой организации, в том числе горнодобывающей, представлять в регистрирующий орган какие-либо заклю-чения государственных экспертиз, включая заключение экологической экспертизы (ст. 12), равно как и не устанавливает такого основания для отказа в государственной регист-рации, как непредставление заключения данной экспертизы (п. 1 ст. 26). Иными словами, горнодобывающая организация будет внесена в государственный реестр юридических лиц и считаться созданной при отсутствии положительного заключения ГЭЭ*. Требований о проведении ГЭЭ при создании хозяйствующих субъектов не содержится теперь также ни в действующем Федеральном законе от 9.07.1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвести-циях в Российской Федерации», ни в Законе «Об охране окружающей среды».
Кроме того, рассматриваемая норма Закона «Об экологической экспертизе» предписы-вает ГЭЭ «материалов по созданию» организаций. Однако в соответствии с гражданским законодательством такие «материалы» состоят, по общему правилу, из учредительных до-кументов организации и утверждающего их решения учредителей. Законодательство не предусматривает необходимости составления иных документов, обосновывающих созда-ние субъекта хозяйствующей деятельности* (за исключением банков, государственных предприятий). Что же, в таком случае, должно представляться на ГЭЭ – учредительные документы, не содержащие каких-либо позитивных или негативных в экологическом смысле положений? И каким образом можно составить документацию по ОВОС, если при создании организации точно неизвестно даже место будущей деятельности, — юридическое лицо регистрируется в одном субъекте РФ, но осуществлять свою деятельность вправе в любом регионе страны. При таких обстоятельствах требование к создаваемой организации обосновывать и доказывать безопасность своего существования (не деятельности, а имен-но существования!) будет незаконным.
Таким образом, требование ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» об обязатель-ной ГЭЭ материалов создания горнодобывающих организаций представляется неосущест-вимым и по формальным причинам (дефект формулировки нормы), и по причине несоот-ветствия данного требования гражданскому законодательству, регулирующему процедуру создания юридического лица. В связи с вышеизложенным возникает вопрос о необходи-мости сохранения данной нормы. На наш взгляд, ее следует исключить из закона, по-скольку она не только не осуществима на практике, но и не целесообразна по следующим соображениям. Процедура создания субъекта хозяйственной деятельности достаточно сложна. Создаваемому юридическому лицу необходимо не только быть зарегистрирован-ным, но и встать на налоговый учет и на учет в государственных внебюджетных фондах, открыть счета в банке, зарегистрировать выпуск ценных бумаг, приобрести и зарегистри-ровать права на недвижимое имущество, решить вопросы о найме на работу иностранных граждан, соблюсти требования антимонопольного контроля, получить лицензии. Создание нового юридического лица складывается из преимущественно юридических действий и само по себе не может причинить вред окружающей среде. Экологическую опасность не-сет не само существование субъекта хозяйственной деятельности (тем более, как право-вой фикции), а его деятельность, которая выражается не в регистрационных и учетных процедурах, но в проектировании и создании конкретных объектов воздействия на окру-жающую среду. Возможность же обеспечения нефтегазодобывающим предприятием эко-логических требований проверяется многократно.
При таких обстоятельствах проведение ГЭЭ, предшествующей созданию горнодобы-вающей организации, представляется излишней бюрократической процедурой, которая усложняет процесс образования нового хозяйствующего субъекта и в то же время не спо-собна с высокой степенью конкретности выявить положительные и отрицательные в эко-логическом отношении стороны его будущей деятельности.
3) В соответствии со ст. 11 и 12 Закона «Об экологической экспертизе» обязательной ГЭЭ подлежат материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способ-ной оказать воздействие на окружающую природную среду. Формулировка данной нормы представляется нам некорректной, не допускающей однозначного и ясного толкования.
Сам термин «лицензия» применяется в российском законодательстве в нескольких ос-новных значениях. Во-первых, под лицензией в ст. 1 Федерального закона от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон «О лицензи-ровании» понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида дея-тельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выдавае-мое государственным лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуально-му предпринимателю. Во-вторых, термином «лицензия» в природоресурсном законода-тельстве обозначается разрешение, выдаваемое государственными органами субъекту хо-зяйственной деятельности на право использовать определенный природный ресурс, нахо-дящийся в государственной собственности. Наряду с понятием «лицензия» в актах эколо-гического законодательства применяются и другие понятия для обозначения разрешения на право использовать элементы окружающей среды и документа, это право удостове-ряющего. В-третьих, понятия «лицензия» и «лицензионный договор» используются в пра-ве интеллектуальной собственности для обозначения соглашения о предоставлении права использования объекта промышленной собственности (ст. 13 Патентного закона РФ от 23.09.1992 г. № 3517-1).
Закон «Об экологической экспертизе» и подзаконные акты Правительства РФ и МПР не конкретизируют, материалы обоснований каких именно лицензий подлежат ГЭЭ. Оче-видно, законодатель имел в виду первые два приведенных варианта правового употреб-ления термина «лицензия». Попробуем исследовать возможности экологической экспер-тизы в процессе лицензирования нефтегазодобывающего производства – при получении разрешений на осуществление определенных видов деятельности и разрешений на ис-пользование определенных природных ресурсов.
Ст. 17 Закона «О лицензировании» называет несколько видов деятельности в рамках нефтегазодобывающего производства, подлежащих лицензированию и создающих угрозу экологической безопасности (эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; эксплуатация нефтегазо-добывающих производств; производство маркшейдерских работ; применение взрывчатых материалов промышленного назначения и др.). Однако анализ правовых актов, регули-рующих лицензирование отдельных видов деятельности в РФ, показывает, что сущест-вующий порядок лицензирования не согласован с законодательством об экологической экспертизе.
Ст. 9 Закона «О лицензировании» не содержит прямой нормы о необходимости поло-жительного заключения ГЭЭ для выдачи лицензии на виды деятельности, представляю-щие экологическую опасность, но в данной статье имеется бланкетная норма о возможно-сти предъявления к соискателю положениями о лицензировании конкретных видов дея-тельности на основе других федеральных законов. Однако анализ положений о лицензи-ровании перечисленных видов деятельности в нефтегазодобывающем производстве пока-зывает, что они почти не учитывают требования о ГЭЭ материалов обоснования лицензии на экологически опасные виды деятельности. Лишь Положение о лицензировании дея-тельности по обращению с опасными отходами предусматривает (подпункт «е» п. 4) не-обходимость представления соискателем в лицензирующий орган (МПР) положительного заключения ГЭЭ. В других Положениях содержатся только отдельные требования по обеспечению соискателем охраны окружающей среды, они не учитывают необходимости предоставления соискателем положительного заключения ГЭЭ по материалам обоснова-ния испрашиваемой лицензии. Более того, почти все они содержат норму, устанавливаю-щую, что «требовать от соискателя лицензии представления иных документов (кроме пе-речисленных) не допускается». Следовательно, в настоящее время нельзя говорить о практической возможности осуществления ГЭЭ в процессе лицензирования отдельных видов деятельности.
Проведение ГЭЭ материалов обоснования лицензий на использование определенных природных ресурсов на первый взгляд кажется неоспоримым: осуществление такой дея-тельности не просто «способно оказать», но самым непосредственным образом оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Экологическая экспертиза, с учетом ее комплексного характера, призвана дать объективную оценку возможности хозяйствующе-го субъекта обеспечить воспроизводство изымаемых природных ресурсов и охрану иных элементов окружающей среды, она должна играть решающую роль при принятии упол-номоченным органом решения о выдаче лицензии. Но и в этом случае практическая воз-можность проведения ГЭЭ представляет ряд сложностей.
Первая проблема носит формальный характер. Лицензия – только одно из применяе-мых в экологическом законодательстве терминов для обозначения разрешения на право использования природных ресурсов (или загрязнения окружающей среды). Следователь-но, формулировка рассматриваемого положения ст. 11 и 12 Закона «Об экологической экспертизе» должна предусматривать обязательность ГЭЭ не только в отношении лицен-зии, но и любого другого разрешения на использование природных ресурсов и загрязне-ние окружающей среды, а также отделять ГЭЭ в этом случае от ГЭЭ при лицензировании отдельных видов деятельности.
Вторая проблема связана с определением места ГЭЭ при выдаче лицензии на пользова-ние недрами. Лицензия на пользование недрами в целях разведки и добычи полезных ис-копаемых выдается, по общему правилу, на основании решения, принятого по результа-там конкурса или аукциона. Каждый участник представляет на конкурс (аукцион) соот-ветствующие обосновывающие материалы. Поскольку материалы обоснования лицензии подлежат ГЭЭ, следовательно, в отношении документов, представляемых на конкурс каж-дым из участников, по закону должна быть проведена ГЭЭ – предварительно либо в про-цессе конкурса. Однако экологическая экспертиза – объективно длительный процесс: для ее осуществления требуется составление ОВОС и получение соответствующих согласова-ний, формирование экспертной комиссии, разработка и принятие экспертного заключе-ния, утверждение заключения приказом МПР. При этом срок ГЭЭ для объектов средней сложности составляет 60 дней.
Вместе с тем, участник конкурса является только одним из потенциальных недрополь-зователей. В случае, если исход конкурса окажется для него неудачным, вся работа по подготовке экологической части обосновывающей документации, равно как и труд комис-сии по экологической экспертизе, если и не станет бесполезной, то, во всяком случае, не оправдает затраченных денежных средств и времени . Иными словами, проведение (на основании буквального толкования нормы Закона «Об экологической экспертизе») ГЭЭ в отношении материалов обоснования лицензии на пользование недрами, представляемых участниками конкурса, вызовет излишние расходы, неоправданно усложнит и затянет процедуру лицензирования, станет дополнительным препятствием для инвесторов. Еще более парадоксальная ситуация может сложиться, если ГЭЭ проводить после конкурса, но до выдачи лицензии – в отношении материалов, представленных победителем конкурса: в случае отрицательного заключения такой ГЭЭ результаты конкурса следует объявить не-действительными, поскольку участник не обеспечил одно основных требований конкурса – эффективность природоохранных мероприятий.
Очевидно, что рассматриваемое требование Закона «Об экологической экспертизе» не увязано с порядком лицензирования пользования недрами.
С другой стороны, известен судебный прецедент, связанный со спором о необходимо-сти ГЭЭ при выдаче лицензии на пользование недрами . Решением областного суда отка-зано в иске о признании недействительной лицензии, выданной химическому комбинату на использование недр для глубинного захоронения радиоактивных отходов, по тем осно-ваниям, что действующее законодательство обязательного проведения ГЭЭ при выдаче упомянутой лицензии не предусматривает. Судебная коллегия ВС РФ отменила это реше-ние, указав следующее. Согласно ст.ст.11, 12 Закона «Об экологической экспертизе» объ-ектом ГЭЭ являются материалы обоснования выдачи лицензий на осуществление дея-тельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Предусмотренное ли-цензией право комбината на пользование недрами относится к такой деятельности, по-скольку ее целевым назначением и видами работ является глубинное захоронение радио-активных отходов. Следовательно, проведение ГЭЭ признано обязательным.
Однако в данном случае речь идет о выдаче лицензии в бесконкурсном порядке, на ос-новании пп. 7 и 9 ст. 10-1 Закона «О недрах». При бесконкурсной схеме предоставления недр в пользование заявитель – один, конкурсная комиссия не создается, проверка воз-можностей заявителя проводится самими органами, выдающими лицензию. При такой процедуре проведение ГЭЭ перед принятием решения о выдаче лицензии необходимо и целесообразно. То же самое можно сказать и о ГЭЭ при лицензировании права пользова-ния недрами в целях геологического изучения либо права разведки и добычи полезных ископаемых, предоставляемое лицу, открывшему месторождение (см. п. 5 Положения, ут-вержденного Приказом МПР РФ от 13.09.2002 г. № 576). ГЭЭ материалов обоснования лицензии на право пользования недрами в целях геологического изучения носит предва-рительный характер. Рекомендации и предложения экспертной комиссии должны быть учтены при подготовке проектной документации, которая, в свою очередь, также подле-жит ГЭЭ.
Итак, по итогам анализа положения ст. 11 и 12 Закона «Об экологической экспертизе» об обязательной ГЭЭ материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду, можно сделать следующие выво-ды. Необходимо различать два типа лицензий – на осуществление отдельных видов дея-тельности и на использование природных ресурсов. Закон подразумевает проведение ГЭЭ в процессе выдачи обоих типов лицензий: в первом случае, — если лицензируемая деятель-ность может причинить вред окружающей среде, во втором случае, — всегда.
Однако практическое применение рассмотренной императивной нормы Закона «Об экологической экспертизе» вызывает ряд проблем. Так, нормативно-правовые акты, регу-лирующие лицензирование отдельных, экологически опасных видов деятельности, не только не включают правила о представлении соискателем лицензии в лицензирующий орган положительного заключения ГЭЭ, но и фактически препятствуют проведению ГЭЭ, устанавливая закрытый перечень представляемых документов. На примере процедуры предоставления в пользования недр мы увидели, что нельзя однозначно определить место ГЭЭ при выдаче лицензий на использование природных ресурсов. Проведение ГЭЭ имен-но материалов обоснования лицензии оправданно, если порядок предоставления природ-ного объекта – бесконкурсный. Однако если лицензия выдается по результатам конкурса или аукциона, то проведение экологической экспертизы в отношении материалов, пред-ставляемых участниками конкурса, не представляется необходимой. Целесообразнее про-водить ГЭЭ в отношении условий конкурса или условий самой лицензии, а на конкурс-ную комиссию возложить функцию по сравнению материалов, представленных участни-ками конкурса, с условиями конкурса (лицензии), имеющими положительное заключение ГЭЭ. При этом не может быть объявлен победителем конкурса участник, который пред-ставил материалы, не соответствующие таким условиям.
4) Экологическая экспертиза рассмотренных выше объектов ГЭЭ носит сравнительно общий характер, нацелена на выявление основных видов потенциально вредного воздей-ствия и проверку избранных инвестором методов его ликвидации и минимизации. Глав-ным объектом ГЭЭ намечаемой деятельности по поиску, разведке и добыче нефти и газа должна являться проектная документация на строительство объектов обустройства и экс-плуатации месторождения. Именно в данном случае экспертиза позволит детально рас-смотреть и оценить технологию будущего производства, запланированные конкретные мероприятия по рациональному использованию и охране окружающей среды.
В соответствии со ст. 11 и 12 Закона «Об экологической экспертизе» обязательной ГЭЭ подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства объектов хозяй-ственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлеж-ности и форм собственности.
Установленный порядок составления и утверждения инвестиционной документации выделяет три этапа: принятие декларации о намерениях (обоснование места размещения), составление обоснований инвестиций, утверждение технико-экономического обоснования (проекта). Собственно проектным является только третий этап. Ранее действовавшее за-конодательство предусматривало проведение ГЭЭ в отношение предплановой и предпро-ектной документации (ст. 37 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»). В настоящее время такого требования нет, поэтому экологической экспертизе подлежит только проектная документация. Как мы отмечали выше, разведка и разработка месторо-ждений нефти и газа – многостадийный процесс. Так, при реализации СРП по проекту Са-халин-1 вначале было составлено общее ТЭО обустройства лицензионного участка, затем на его основе путем детализации составлялись рабочие проекты строительства отдельных поисково-разведочных и эксплуатационных скважин .Таким образом, при пользовании недрами в целях поиска, разведки, добычи нефти и газа на ГЭЭ необходимо проводить в отношении общего проекта обустройства месторождения (или пионерной эксплуатации месторождения). Ст. 11 и 12 Закона «Об экологической экспертизе» требуют проведения ГЭЭ также в случае внесения изменений в ранее одобренную документацию, следова-тельно, ГЭЭ должна осуществляться и в отношении разработанных в процессе эксплуата-ции месторождения уточненных технико-экономических проектов и рабочих проектов на строительство отдельных объектов (скважин, платформ и т.п.), поскольку они уточняют и детализируют положения ТЭО. Декларация о намерениях, обоснование инвестиций, тех-нологические схемы и проекты, составляемые в соответствии с нормативными докумен-тами Минэнерго России и Госгортехнадзора России, отдельной ГЭЭ не подлежат. Так же не являются специальными объектами ГЭЭ проекты нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов .
Законодательство о недрах не устанавливает место ГЭЭ в процессе лицензирования пользования недрами и инвестиционной процедуре составления и утверждения проектной документации. Безусловно, экологическая экспертиза проекта должна проводится после выдачи лицензии, заключения лицензионного договора, разработки ТЭО (ТЭП).
Состав документации, представляемой на ГЭЭ проектов обустройства месторождения нефти и газа, определен п. 1 ст. 14 Закона «Об экологической экспертизе». В число пред-ставляемых материалов должны входить:
1) сам подлежащий ГЭЭ технико-экономическое обоснование (проект) в объеме, который определен в установленном порядке, содержащий материалы ОВОС данной деятельности;
2) положительные заключения и (или) согласования государственных органов и ор-ганов местного самоуправления, получаемые в установленном законодательст-вом РФ порядке;
3) материалы обсуждений объекта ГЭЭ с гражданами и общественными организа-циями, организованные органами местного самоуправления;
4) заключения общественной экологической экспертизы в случае ее проведения.
Представление ТЭО в объеме, определенном в установленном порядке, означает состав проектной документации согласно пункту 4 СНиП 11-01-95: 8-й раздел ТЭО называется «Охрана окружающей среды» и должен быть выполнен в соответствии нормативными ак-тами, регулирующими природоохранную деятельность, т.е. по существу этот раздел и яв-ляется экологической частью обоснования намечаемой хозяйственной деятельности. В этом смысле полезным представляется уточнение, внесенное п. 4 Положения о ГЭЭ, уста-навливающее, что обязательным условием принятия материалов на ГЭЭ является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или в виде приложений) данных по ОВОС намечаемой деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.
Экологическое обоснование и ОВОС представляют собой два отдельных комплекта ма-териалов. Теоретически предполагается, что первое направлено на обоснование природо-охранных мероприятий при существующих технологиях, а методология и содержание ОВОС значительно шире. На практике Проведение ОВОС должно начинаться задолго до разработки проектной документации, экологическое обоснование осуществляется после ОВОС и опирается на его данные. Порядок составления экологического обоснования и ОВОС регламентируется разными нормативно-правовыми актами: соответственно, Инст-рукцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (утв. При-казом Минприроды России от 29.12.95 № 539) и Положением об оценке воздействия на-мечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ (утв. Приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 г. № 372).
Закон «Об экологической экспертизе» предписывает представлять на ГЭЭ положитель-ные заключения и (или) согласования государственных и муниципальных органов. В практике экологической экспертизы объектов нефтегазодобывающего производства число их очень велико – более десятка . Конкретного перечня заключений и согласований нор-мативно-правовые акты в области экологической экспертизы не содержат, но они уста-навливают, что такие документы должны выдаваться в установленном законодательством РФ порядке. Анализ действующего законодательства и практики ГЭЭ позволяет выявить следующие согласования и заключения.
1) Согласования органов управления земельными ресурсами. Роль согласования вы-полняет акт о выборе земельного участка для строительства, изданный органом местного самоуправления, и утверждающее его решение о предварительном согласовании места размещения объекта (ст. 31 ЗК РФ). Кроме того, сюда входят положительное заключение государственной экспертизы землеустроительной документации (ст. 6 Федерального за-кона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве», Положение о государственной экс-пертизе землеустроительной документации, утвержденное Постановлением Правительст-ва РФ от 4.04.2002 г. № 214) и согласование землеустроительной документации органами Росземкадастра (ст. 23 Закона «О землеустройстве», Положение о согласовании и утвер-ждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденное Постанов-лением Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 514).
2) Согласование территориального органа Госгортехнадзора на основании пп. 33 п. 5 Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России (утв. Постановлени-ем Правительства РФ от 3.12.2001 г. № 841) и в соответствии с Положением о порядке со-гласования органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр (Постановление Госгортехнадзора РФ от 2.08.2002 г. № 49).
3) Согласование территориальных служб геологического и экологического контроля МПР, в которое могут входить заключение по воздействию на атмосферный воздух, по проекту предельно-допустимых сбросов сточных вод, предварительное согласование ус-ловий специального водопользования, заключение по воздействию на состояние животно-го мира и лесов. Правомерность требований по предоставлению согласований территори-альных органов и служб МПР в практике ГЭЭ вызывает сомнение: сама государственная экологическая экспертиза и является самым главным и решающим согласованием, т.е. решением о допустимости хозяйственной деятельности. Закон «Об охране окружающей среды» не предусматривает каких-либо заключений, кроме заключения ГЭЭ. В соответст-вии с природоресурсным законодательством деятельность органов МПР по определению условий природопользования состоит в выдаче разрешений, лицензий, заключении дого-воров. Следовательно, вместе с проектом обустройства месторождения углеводородов на ГЭЭ должны представляться не «заключения и согласования» органов МПР, а материалы обоснования лицензий и разрешений на специальное природопользование*, при этом на основании положительного заключения ГЭЭ недропользователь не только сможет утвер-дить проект, но и получить такие лицензии и разрешения. Единственным согласованием по вопросам природопользования, которое вправе требовать экспертные комиссии, может являться представление службы лесного хозяйства территориального органа МПР о пере-воде лесных земель в нелесные земли для использования их в целях добычи полезных ис-копаемых (ст. 63 ЛК РФ). С другой стороны, имеет смысл требовать представления на ГЭЭ согласования природоохранного органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, если этот орган не совмещен с территориальным органом МПР.
4) Санитарно-эпидемиологическое заключение территориального центра Санэпид-службы Минздрава РФ (ст. 12, 18, 22 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
5) Согласования (заключения) государственной инспекции пожарного надзора (ст. 21 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).
6) Согласование госинспекции по контролю за охраной и использованием памятников истории и культуры Минкультуры РФ. В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культу-ры) народов РФ» требуется заключение историко-культурной экспертизы об отсутствии на данной территории объектов культурного наследия (ст. 36) либо согласование уполно-моченных органов РФ (Минкультуры), субъектов РФ и местного самоуправления о воз-можности и условиях проведения работ при наличии таких объектов (обычно это археоло-гические объекты ).
7) Копия положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, осу-ществляемой органами Госгортехнадзора РФ на основании ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объ-ектов», декларация промышленной безопасности (ст. 14 Закона «О промышленной безо-пасности»).
8) Копия заключения государственной экспертизы в области защиты населения и тер-риторий от чрезвычайных ситуаций, которая проводится органами МЧС России на осно-вании ст. 26 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и терри-торий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
10) Протокол заседания ЦКР Минэнерго по технологической схеме разработки место-рождения. Минэнерго согласовывает проектную техническую и технологическую доку-ментацию на разработку месторождений углеводородного сырья и проводит экспертизу проектно-сметной документации на строительство организаций топливно-энергетического комплекса в силу пп. 54 и 57 п. 5 Положения о Министерстве энергетики Российской Фе-дерации.
11) Обоснование лицензии на специальное водопользование.
12) Если ГЭЭ проводится в отношении проекта разработки месторождения дна терри-ториального моря или континентального шельфа представляется также заключение терри-ториального органа морского транспорта (службы) и заключение экспертного подразде-ления Госкомрыболовства. Кроме того, ст. 8 Закона «О континентальном шельфе» уста-навливает, что выдачу лицензии на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, а также разрешение на производство буровых работ МПР согласовывает с Минобороны РФ, Госкомрыболовством РФ, Минпромнауки РФ, уведомляя при этом ФПС РФ, ГТК РФ, Росгидромет. Представляется, что данные согласования также должны представляться на ГЭЭ с тем отличием, что обязанность по обеспечению их получения следует возложить не на недропользователя, а на орган МПР, организующий ГЭЭ.
Таким образом, рассматриваемое требование Закона «Об экологической экспертизе» предполагает необходимость получения инвестором массы документов в различных ин-станциях. При таком количестве заключений и согласований заказчик ГЭЭ может что-либо упустить не по своей вине, а с другой стороны, отсутствие конкретного перечня их может привести к произвольному расширительному толкованию рассматриваемой нормы органами МПР. Поэтому представляется необходимым нормативно закрепить типовой пе-речень заключений и согласований в зависимости от отраслевой принадлежности объекта ГЭЭ либо возложить на органы МПР обязанность составлять и предоставлять заказчику ГЭЭ такой перечень .
Наконец, последний блок в составе документации, представляемых заказчиком ГЭЭ, образуют материалы обсуждений объекта ГЭЭ с общественностью и, в случае проведения, заключение общественной экологической экспертизы (ОЭЭ). Участие общественности в принятии решения о допустимости деятельности по освоению месторождений нефти и газа имеет свою специфику. Нефтегазодобывающие предприятия, как правило, являются градообразующими (г. Сургут, Надым, Когалым, Нефтеюганск и др.) либо размещаются в удаленных малонаселенных районах. В современных экономических условиях для насе-ления, проживающего на данных территориях, они обычно являются единственным ис-точником стабильного заработка, а для муниципальных образований и самого субъекта РФ – главным источником поступлений в бюджет. Т.е. зависимость как населения, так и органов публичной власти от деятельности этих предприятий очень велика. Поэтому об-щественность зачастую не проявляет большой заинтересованности в обсуждении эколо-гических аспектов проектов добычи нефти и газа. Как правило, общественные обсуждения проходят успешно для инвестора.
Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заклю-чение ГЭЭ. В соответствии со ст. 18 Закона «Об экологической экспертизе» и п. 19 Поло-жения о ГЭЭ заключение ГЭЭ – это документ, подготовленный экспертной комиссией, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду деятельности, которая подлежит ГЭЭ, и о возможности реализации объекта ГЭЭ, одоб-ренный 2/3 списочного состава экспертной комиссии и соответствующий заданию на про-ведение экспертизы. Юридический статус заключение экспертной комиссии приобретает после его утверждения органом МПР, организовавшим данную ГЭЭ.
Положительное заключение ГЭЭ должно содержать выводы о соответствии намечае-мой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством РФ, о допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду, о возможности реализа-ции объекта экспертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного утвердившим его органом МПР. Практика ГЭЭ показывает, что для положительного за-ключения ГЭЭ по проектам обустройства месторождений такой срок составляет 5 лет, а по рабочим проектам строительства отдельных скважин – 2-3 года.
ГЭЭ проектных документов по освоению месторождений нефти и газа является важ-нейшим средством охраны окружающей среды, позволяющим оценить технологию произ-водства и запланированные природоохранные мероприятия, сделать вывод о допустимо-сти хозяйственной деятельности.
5) В соответствии со ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» обязательной ГЭЭ подлежит документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции (СРП). Под обосновывающей документацией в данной норме понимается технико-экономическое обоснование СРП, разрабатываемое согласно Дополнениям к Регламенту составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных место-рождений (РД 153-39-007-96). ТЭО СРП является основой для ведения переговоров между Государством и Инвестором об условиях раздела продукции, оно рассматривается и ут-верждается Центральной комиссией по разработке нефтяных и нефтегазовых месторож-дений Минэнерго РФ. Предполагается, что ГЭЭ в данном случае носит предварительный характер, позволяет оценить возможности инвестора и установить экологические условия соглашения.
6) Согласно ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» ГЭЭ на федеральном уровне подлежат проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый государственным органом, уполномоченным в области экологической экспертизе. В неф-тегазодобывающей отрасли применяются различные вещества, препараты для очистки оборудования, почв, водной среды от загрязнения нефтепродуктами. В отношении техни-ческой документации на такие препараты проводится ГЭЭ .
7) В соответствии со ст. 12 Закона «Об экологической экспертизе» ГЭЭ на уровне субъ-ектов РФ подлежат проекты рекультивации земель, нарушенных при геологоразведочных и добычных работах. Фактически это требование должно применяться к проектам ликви-дации или консервации горных выработок («Инструкция о порядке ведения работ по лик-видации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами», утвержденная Постановлением Госгортехнадзора России от 2.06.1999г. № 33).
8) Статьи 11 и 12 Закона «Об экологической экспертизе» называют еще один объект обязательной ГЭЭ: проекты правовых актов РФ и ее субъектов нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов, регламентирующих хозяйственную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду. Не должны являться исключениями правовые акты и нормативные документы, регулирующие недропользование.
В литературе неоднократно отмечалось , что ГЭЭ законодательных и подзаконных правовых актов практически не осуществляется вследствие отсутствия механизма учета заключения ГЭЭ при их принятии. Положений о проведении ГЭЭ нет ни в Регламенте Го-сударственной Думы РФ, ни в Правилах подготовки нормативных правовых актов феде-ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Таким обра-зом не проходят ГЭЭ проекты федеральных законов «Об участках недр, право пользова-ния которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Не ставился вопрос о ГЭЭ и при обсуждении проекта Федерального закона «О регулировании исполь-зования нефтяного (попутного) газа» .
С другой стороны, российской судебной практике известен прецедент обжалования нормативного правового акта Правительства РФ, который был принят без проведения ГЭЭ. Решением Верховного Суда РФ от 28.09.1999 г. признано недействительным Распо-ряжение Правительства РФ № 1131-р от 15.07.1999 г. об утверждении Временного поряд-ка производства буровых работ по разведке морских нефтяных, газовых и газоконденсат-ных месторождений в пределах территориального моря и исключительной экономической зоны РФ в районах Дальнего Востока».
Этот Временный порядок разрешал отведение в море сточных вод, содержащих техно-логические продукты эксплуатации буровых установок, сброс в море выбуренного грунта в смеси с морской водой, имеющего в себе нефть, чем нарушал требования ст.144 ВК РФ. Его реализация создавала угрозу негативного воздействия на окружающую среду. Между тем, в судебном заседании было установлено, что требуемая по ст. 11 Закона «Об эколо-гической экспертизе» ГЭЭ не проводилась. При таких обстоятельствах Распоряжение Правительства РФ об утверждении Временного порядка было принято с нарушением тре-бования закона и, следовательно, не могло быть признано правомерным. «Именно госу-дарственная экологическая экспертиза, а не представитель Правительства РФ должна от-ветить на вопрос об отсутствии отрицательного воздействия на окружающую среду в слу-чае реализации распоряжения», — указал в своем решении Верховный Суд РФ.
В отношении нормативно-технических документов ГЭЭ, хотя редко, но все же прово-дится, а в случае несоответствия документа экологическим требованиям, завершается от-рицательным заключением. В качестве примера можно привести отрицательное Заключе-ние по материалам Руководящего Документа «Правила охраны вод при бурении скважин на морских нефтегазовых месторождениях» (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 21.03.1997 г. N 123). Комиссия отметила, что предложенные Правила имели расхождения с действующими стандартами и не учитывали положения федеральных законов, не рас-крывали задач, вытекающих из названия документа.

В завершении статьи можно сделать следующие выводы.
В государственной системе лицензирования пользования недрами и в порядке состав-ления и утверждения проектной документации на обустройство месторождений нефти и газа заложен большой потенциал обеспечения охраны недр и окружающей среды в целом. Отметим такие правовые механизмы, как разработка и согласование программ лицензиро-вания пользования недрами, проведение конкурсной процедуры определения недрополь-зователя и закрепление условий конкурса в лицензионном соглашении, требования к на-личию и содержанию природоохранного раздела в проектной документации. Главными же способами обеспечения экологической безопасности до начала нефтегазодобывающего производства выступают специальные экологические процедуры: ОВОС и экологическая экспертиза. Закон предписывает проведение государственной экологической экспертизы проектов программ лицензирования пользования недр, материалов создания горнодобы-вающих организаций, обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятель-ности и на пользование недрами, технико-экономических проектов обустройства место-рождений, обоснований СРП, проектов ликвидации (консервации) горных выработок. В процессе экологической экспертизы проверяется наличие у недропользователя необходи-мых для природоохранных целей согласований и заключений уполномоченных органов.
Правовое регулирование названных положений нуждается в совершенствовании. Чет-ко, в едином правовом акте не установлена процедура лицензирования пользования не-драми. Следует признать недопустимым использование аукционов при выборе недрополь-зователя для разработки месторождений нефти и газа. Законодательство о предоставлении недр в пользование не увязано ни с нормативной регламентацией инвестиционного про-цесса, ни с законодательством об экологической экспертизе. Предусмотренная законом государственная экологическая экспертиза в отношении многих объектов нефтегазового производства не имеет механизмов практической реализации, а в некоторых случаях представляется нецелесообразной.
Экологическая экспертиза должна осуществляться в начале процедуры предоставления недр в пользование – для того, чтобы выработать условия и критерии экологически безо-пасной эксплуатации месторождения, отсечь возможность хозяйственного освоения уча-стков недр, находящихся под особо охраняемыми природными объектами, и по заверше-нии процесса подготовки к производству разведочных и добывающих работ. При таком подходе можно будет отказаться от экологической экспертизы проектов программ лицен-зирования, материалов создания горнодобывающих организаций, обоснований лицензий и СРП.
Вышесказанное подтверждает необходимость скорейшего принятия законодательного акта «О лицензировании пользования недрами», который бы детально регламентировал систему лицензирования пользования недрами, в частности для поиска, разведки, добычи нефти и газа, и, в то же время, учитывал механизмы охраны окружающей среды при пла-нировании хозяйственной деятельности. Принятие такого акта поможет связать горно-правовые механизмы лицензирования и эколого-правовые процедуры ОВОС, экологиче-ской экспертизы, выдачи разрешительной документации.

Автор: Комиссаренко В.С.